2016《國家石油儲備條例》草案征求意見亮點
近日，能源局起草《國家石油儲備條例(征求意見稿)》(以下簡稱“意見稿”)，并向社會公開征求意見。走到今天這一步，用了10年。
“該意見稿核心內(nèi)容主要明確了相關(guān)部門的分工和責(zé)任權(quán)利，并保證在條例的實施過程中有靈活性。10年前條例開始研究時曾經(jīng)規(guī)定了一個7000萬立方米的測算結(jié)果，之后國家原油戰(zhàn)略儲備很快就完成了1640萬立方的第一期儲備基地。”安迅思中國研究總監(jiān)李莉告訴記者。
而在這次征求意見稿中，不會再沿用10年前的測算結(jié)果，而是結(jié)合一定時期內(nèi)的國家財政狀況和石油儲備能力，制定國家石油儲備總體發(fā)展目標(biāo)和階段性目標(biāo)，并保持國家石油儲備規(guī)模與石油消費總量相適應(yīng)。
曾參加能源法起草的中國法學(xué)會能源法研究會副會長吳鐘瑚告訴記者，意見稿已經(jīng)比較成熟，涉及到能源儲備主體的權(quán)利和義務(wù)，整個機制的收儲、動用和輪換，包括它的監(jiān)督和管理等方面，條款劃分比較清晰明確。“在依法治國、依法行政方面，意見稿符合這個大的趨勢。”他說。
亮點頗多
該意見稿第一個亮點，是首次明確地規(guī)定清楚了政府和企業(yè)兩類儲備角色，對于政府儲備，由國家設(shè)立或委托有關(guān)單位，承擔(dān)石油儲備基地的建設(shè)、運行和管理。
而對企業(yè)儲備來說，從事原油加工、成品油批發(fā)和原油進出口的企業(yè)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)義務(wù)儲備的角色，有一個依據(jù)企業(yè)自身情況規(guī)定的義務(wù)儲備量。特別是，在這一條例中并沒有區(qū)分國資企業(yè)和民資企業(yè)，而是統(tǒng)一按照企業(yè)角色進行規(guī)定和管理。
“這種管理的模式實際上已經(jīng)跟國際上對接了。”李莉告訴記者。國際上通用的石油儲備方法并不會區(qū)分國資企業(yè)和民資企業(yè)，而是統(tǒng)一分為政府儲備和民間儲備兩大類。“以前石油儲備的負擔(dān)可能更多的落在國資企業(yè)的頭上，而現(xiàn)在一視同仁，方便更好地管理。”她說。
事實上，企業(yè)儲備并不是伴隨著該草案的修訂開始就有的。2015年1月28日，國家發(fā)改委曾發(fā)布《加強原油加工企業(yè)商業(yè)原油庫存運行管理的指導(dǎo)意見》，意見規(guī)定建立最低商業(yè)原油庫存制度，所有以原油為原料生產(chǎn)各類石油產(chǎn)品的原油加工企業(yè)，均應(yīng)儲存不低于15天設(shè)計日均加工量的原油。
“在這一政策頒布之后，企業(yè)儲備的概念才開始成為整個國家儲備概念中的一部分。”李莉告訴記者。
在這一政策頒布的背景下，已經(jīng)有企業(yè)開始成為代管政府儲備的角色，年煉化能力達1000萬噸的中石油廣西石化分公司就是其中之一。廣西石化的相關(guān)人員向記者介紹，該煉廠自有儲備110萬立方米，代管集團公司商業(yè)儲備庫100萬立方米，代管國家儲備庫420萬立方米�？傇蛢淞渴�630萬立方米。
同時，該意見稿也首次規(guī)定國家有關(guān)部門在整個機制中的權(quán)責(zé)和分工。其中規(guī)定，能源主管部門負責(zé)國家石油儲備監(jiān)督管理，財政部門負責(zé)政府儲備的財政財務(wù)管理，而發(fā)展改革部門則負責(zé)會同上述兩部門進行整體的儲備規(guī)劃，以及收儲、輪換計劃和動用方案。
“該《條例》在涉及到政府相關(guān)部門之間的協(xié)調(diào)配合方面，規(guī)定得很清晰，同時也對地方的責(zé)任和配合進行了明確的規(guī)定。”吳鐘瑚告訴記者，“如果能順利落實，對于我們這樣一個石油進口依賴度非常高的國家而言，會保證石油供應(yīng)的安全。”
企業(yè)建儲積極性待觀察
從2006年開始，國家就已經(jīng)著手開始建立戰(zhàn)略儲備庫。據(jù)公開資料，第一期四大戰(zhàn)略儲備庫的總儲備量是1640萬立方米。依據(jù)國家統(tǒng)計局公布的數(shù)據(jù)，截至2015年年中，中國共建成8個國家石油儲備基地，總儲備能力達2860萬立方米。
除了已經(jīng)建成的國家戰(zhàn)略儲備以外，意見稿明確規(guī)定了相關(guān)企業(yè)需要根據(jù)自身情況來進行義務(wù)儲存。在2015年獲得了進口原油使用“雙權(quán)”后，地方的`民營煉油廠開始逐步發(fā)力，除了逐步擴張自身的煉油產(chǎn)能以外，原油儲備能力也在逐漸提高。
在記者之前的走訪了解中，一些山東地方煉油廠就擁有大小不同的原油儲備能力。山東中化弘潤的相關(guān)人員就向記者透露，其原料油和成品油的總儲備能力就接近500萬立方米。依據(jù)山東卓創(chuàng)資訊的研究員不完全統(tǒng)計，山東較大型的煉油廠原油儲備能力有二三十萬立方米，小型煉油廠也就幾萬立方米，如果全部統(tǒng)計進來，光原油儲備能力就有一千多萬立方米。
同時，據(jù)記者多方了解，山東地區(qū)的民營煉油廠擴建已十分困難，企業(yè)想要獲得額外的土地使用權(quán)批復(fù)基本不太可能，而原油儲罐方面需要大量的土地，以及先進的技術(shù)，在管理和建設(shè)上需要投入更多的資金。
再加上，意見稿各項規(guī)定僅表達了國家對于儲備的態(tài)度，至于對企業(yè)參與儲備是否會有直接的補貼，還是后續(xù)的回報機制尚不明確。“在刺激鼓勵地方民營企業(yè)積極參與到儲備機制方面，還需要在實踐中探索各種辦法”，李莉告訴記者：“民營煉油廠畢竟不是交易商，他們獲得利潤的主要途徑還是對原油的深加工，在回報不清晰的情況下，他們肯定是不愿意去主動增加庫存的。”
李莉也同時向記者表示，如果在一定時機成熟的情況下，民營企業(yè)依然會稍微多建設(shè)一點庫存，以配合國家整體的儲備政策。
《條例》頒布正當(dāng)時?
截至記者發(fā)稿當(dāng)天，原油價格指數(shù)(CONC)達到了48.2美元/桶，從今年四月初的38美元左右至今不到兩個月時間，每桶原油上漲了10美元。在國際原油價格不斷回暖的當(dāng)下，意見稿推出時機是否恰當(dāng)?
“過去很多人有一種觀念，在大的法律出臺之前，這些涉及到具體事務(wù)的條例規(guī)定可以稍微往后拖一拖。”吳鐘瑚告訴記者，“但實際上看，現(xiàn)在對這一條例開始征求意見正是時候”。
他告訴記者，隨著中國對于進口原油的依賴度越來越大，國家石油戰(zhàn)略儲備也在逐步成為保證國家能源安全的越來越重要的一環(huán)。在這種考慮下，無論油價如何波動，現(xiàn)在對《條例》進行征求意見都是非常必要的。
依據(jù)國際能源署統(tǒng)計的數(shù)據(jù)，截至2016年2月美國的原油儲備總量為6.1億噸，而中國現(xiàn)有的儲備能力相比之下還有不少的差距。而目前我國的戰(zhàn)略儲備庫建設(shè)處于第二期到第三期之間，在此時征求意見，同樣也為了方便下一步整體原油儲備的管理。
“個人認(rèn)為石油的戰(zhàn)略儲備需要看長線，一年三年或者五年的周期是太短了。”李莉告訴記者，“國家的石油儲備要看幾十年的情況，而從目前來講，石油價格的谷底可能很快就會過去，但從長遠角度來看，現(xiàn)在的油價依然是維持比較低的水平。”
她認(rèn)為，從國家層面看不會太在乎價差的問題，不是一定要在谷底的時候買進。同時在意見稿中也有規(guī)定，財政部會做一些價格的評估，國家發(fā)改委也會在用油峰谷時做一定的調(diào)整，如果有盈余就計入財政收入，有庫存就從財政中劃出資金補貼。
至于條例最終出臺的時間，吳鐘瑚向記者表示，目前該征求意見稿中所做的各項條款都已經(jīng)比較成熟，鑒于整個國家儲備環(huán)境對于相關(guān)條款的迫切要求，相信不會太久就會落地。
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